理论研究 城市设计推动高质量规划编制的实践探索——以上海市为例 上海城市规划

  城市设计提升是城市规划推动城市高水平发展的重要技术途径。本文综述国内外对城市设计作用的认识，回顾国内早期实践，讨论在开展城市设计中存在的问题和不足，指出在落实《国土空间规划城市设计指南》管控体系的同时，在技术层面分类分区研究城市设计应用，能更好地借鉴国际先进城市经验，响应和落实国家方针政策，推动城市高水平质量的发展和塑造城市高品质空间。聚焦上海的城市设计开展情况，探讨了在城市更新、绿色智慧等领域的设计做法和建议，以期更好地传导整体城市设计意图。

  众多优秀的城市设计和研究一开始侧重于空间方案和导则，后来逐步扩展至包含更多详细的内容，不仅关注单纯“桥梁”作用，而且涉及更多公共政策属性。也有不少文章从全域治理角度，提出城市设计管控的“分区域+分要素+分类型”技术体系，但作者觉得这些“分类型”只是划分了“强制性”和“引导性”两类管控类型，重在管控，尚未深入不一样城市设计编制的技术语境。

  随着我们国家的经济加快速度进行发展和城市建设日新月异，欧美城市设计专业经验不断被引入，结合我国国情，极大地推动了城市发展和品质建设，也逐步探索出城市设计路径。大致分成3个时期：

  产生了上海陆家嘴中心区（CBD）城市设计等示范性项目；清华大学吴良镛教授结合北京旧城改造提出有机更新的设计方法；1984年上海市城市规划设计研究院黄富厢总工团队编制的《虹桥新区详细规划》蕴含城市设计思想内涵的空间布局和土地细分规划，开辟了我国控制性详细规划的先河。

  城市设计知识领域开始覆盖绿色生态、公共空间和城市更新等；同济大学卢济威教授团队的《上海静安寺地区城市设计》探索出新旧协调、立体开发的“城市要素整合设计”等多种技术方法。

  城市设计全面融入国土空间规划体系，绿色城市设计和数字型城市设计慢慢的受到重视，体现传承文化、尊重生态并兼顾社会公众意见。

  1991年4月，上海陆家嘴中心区（CBD）开展了城市设计国际咨询，对国内城市设计实践影响深远。5家国际著名设计企业应邀参与咨询，从创意、定位、形态、环境和交通等方面着手，提出了各具特色的方案。国际咨询后，在5家方案基础上开展了陆家嘴中心区城市设计深化方案，上海市规划院的团队负责其再调整完善工作，其经验得失可概括为：

  ①注重黄浦江两岸的融合，加强了与对岸外滩和与沿世纪大道腹地的交通和视觉联系。

  ②结构清晰，呈现“核心区设3幢超高层＋弧形高层带建筑布局，并向临江跌落，沿江沿轴绿带联系中心绿地，保留历史风貌老宅”的城市形态；后续配合编制的世纪大道两侧的城市设计，继续把陆家嘴的宏大壮丽效果带入腹地，推动了区域协调发展。

  ③体现滨水设计的特点，建筑向临江跌落，防汛墙把防汛、停车与重要的公共开放空间功能很好地结合起来。

  上海市自浦东新区开发开放以来，十分重视开展城市设计工作。从重要产业园区、黄浦江和苏州河两岸各重点地区、城市副中心，到虹桥商务区和迪士尼度假区；从历史背景和文化风貌区、市级楔形绿地到郊区新城镇；不断落实城市总体设计的意图，编制不一样的城市设计的具体方案，指导法定规划的落实和重要项目建设。上海的城市设计项目注重借鉴国际前沿理念技术，贯彻开发边界和建设（非建）用地管控，突出绿色生态和历史文脉，研究沪派江南特色，主张刚性管控和弹性机制，特别是尊重公众参与和市场需求。

  国内城市设计实践对城市建设产生了积极有力的推动作用，但从城市设计编制的效能或价值导向的效果上来看，存在不少在基础性、专业性与创新性方面的问题。

  一是城市设计所依赖的基础研究不够，导致城市设计的具体方案的科学性、有效性难以保证。

  二是存在专业认识不足的问题，存在把城市设计当作景观设计，即陷入建筑群造型或天际轮廓线设计的误区。城市设计最终确实要落实在空间，包括形体环境的美学考量，但更重要的是要围绕空间使用者——人的需要。而实际上，城市设计的考量除了形体环境的美学因素，还要包括对文化、经济和与绿色生态互动的多方位研究。

  三是存在空间设计不够深入和全面的问题。一些城市设计成果以功能描述代替空间设计，以二维布局加上愿景策划取代人的真实时空体验，缺乏经形态、形体设计推演所形成的本地解决方案。此外，城市设计编制缺少分层编审的特点。

  除了在城市设计传统范式内容上还存在一些短板，更显著的是在城市设计的创新领域薄弱。目前有一些创新机制尝试值得倡导，如在城市设计编制中加强与产业研究和运营机构的合作。

  当前，国内城市规划已向国土空间规划体系转型，城市设计要在继续发挥衔接规划、建筑、土地、生态、文化和产业等多专业之间的“桥”或“平台”作用的基础上，实现形体空间的高质量建设。今后可能更要考虑推动形体秩序的构建，使得传统的设计形态管理更突出空间定制和公共政策制定等更丰富的技术语言。因此，新时代城市设计的转型提升将进一步体现以公共政策为导向，提升空间价值和管理效能，发挥资源利用和特色打造的价值理性。

  上海自2011年起以重点地区为抓手建立了“五类三级”城市设计管控体系，“五类”应对地区空间的差异化特征，“三级”体现管控深度的差异化。同时，在控规成果中引入城市设计附加图则，并选取功能空间、建筑形式、开放空间、交通空间、历史风貌等五类50个城市设计要素，作为空间指标量化的基础保障。

  2020年9月，自然资源部出台《国土空间规划城市设计指南》，明确了城市设计与“五级三类”国土空间规划相融合的关系构架，强调了在不同国土空间规划类型中城市设计方法的运用和编制内容要求，特别指出在重点地区要通过精细化设计手段，打造具有更高品质的城市地区。同时，还强调了城市设计的设计和公共政策双重属性，拓展了城市设计的应用领域，扩大覆盖到区域层面、乡村层面和专项规划层面。根据该文件要求，重在体现城市设计的“纳入”与“整合”。

  以上“管控体系”和“设计指南”都明白准确地提出管理语境的分级分类，但从编制技术的角度来看，还需要大力研究事物本身更复杂和细腻的特征。上海在这个管控体系基础上，需要在技术体系上探讨更加富于经济、文化、社会和环境意义的分类指导，分类的新理念和技术突破引领，才具有更为实质的推动高水平发展的意义。

  借鉴伦敦中央活动区概念（CAZ），上海围绕市中心、黄浦江沿线和城市副中心，关注人民的需求，建设中央活动区，突出建立中央型（市级）的文化、体育和旅游休闲等公共活动功能，同时注重总部经济和高端服务业的多业态混合布局。

  以前滩商务区城市设计和控规为例，贯彻了绿色、复合、立体的3大理念。城市设计的具体方案特点体现在以下4个方面。

  城市设计的具体方案从提升上海国际文化影响力的角度，在大型国际化东方体育中心基础上，进一步高配国际化文化、教育、医疗和商业休闲设施，如建立2 500座席的浦东演艺新地标，引入纽约大学上海校区、英国惠灵顿学校和新加坡莱佛士国际医院，建设大型购物和娱乐中心，以及上百公顷的友城公园和体育休闲设施，功能效应辐射全市。

  城市设计的具体方案充足表现公园城市的价值理念，发挥滨江生态优势，滨江绿地嵌入城市，6个功能复合的组团呈指状布局。形成了占比35%的公共绿地、全长近14 km的慢行系统，步行5 min即可到达绿色开放空间。同时，以东方体育中心为滨江景观焦点，组织空间布局，建筑高度由腹地至滨江梯度递减，形成富有层次的城市轮廓线和典型的滨水区建筑布局特征。

  城市设计的具体方案在3条地铁线交汇的枢纽站上盖形成核心的商业文化体验IP，采用TOD综合体带动和混合街区的空间模式，街区呈现小街坊、高密度的空间形态，营造尺度宜人、活动多样的街区空间。上盖综合体的空中跑道和立体公园巷呼应滨江公园，与徐汇滨江地标建筑群建立了广阔的视野联系。

  城市设计的具体方案注重空间品质塑造，引入国际标准和精细化设计，建设高品质的国际社区。此外，还加强规划了先进的能源和资源利用措施，以对区域环境质量和空间品质提供较为可靠的保障，如实行开发企业共同标准，从而成为上海绿色生态城区和低碳发展示范区。

  上海有着非常丰富的历史背景和文化风貌区，也有不少低效的用地、楼宇和大量需要更新的旧区。推动上海城市高质量建设，要进一步发挥这些历史资源的作用：对于历史背景和文化风貌区，要维护好在地区发展中的地位和作用；对于历史改造区域，要利用建筑改造、传承文化，进而塑造活力；对于一般地区更新，要注重跨界融合，组织丰富的工作和生活氛围。

  静安寺地区城市设计是早期成功的更新型城市设计案例，该设计围绕静安寺历史背景和文化风貌区，提出整合各空间要素的方案：一是以文化、旅游为特色形成综合型的商业中心，并以立体方式重建静安寺；静安公园与寺庙相结合，形成开放型城市绿地。二是以立体化手段组织有序的交通网络，建立地下地面地上立体车库，构建联系地铁、公交换乘、商场和公园的步行系统，延续与南京路协调的文脉转换。这项城市设计成为国内一个很重要的里程碑，既保护了风貌特色，传承了历史背景和文化，又实践了TOD模式、容积率转移、建筑交通一体化，多要素整合设计创造了多种功能的生动场景。

  近年来编制并实施的黄浦江两岸城市设计，很好地回答了在滨江工业遗存十分丰富的地区，如何平衡传承和发展的问题。以杨浦滨江城市设计方案为例：首先，方案提出重点保护连片城市地区，修复历史肌理，最大可能地传承历史空间格局。其次，方案强调重塑传统空间。一是重点依托连片老旧里弄住宅，传承富有海派特色的品质空间，吸引各式人才居住，活化社区氛围；二是激活触媒，创造活力，对船坞、仓库、电机车间、煤气罐、发电厂等特色工业建筑进行保留保护与更新利用，开展高水平建筑规划设计，延续工业风貌，实现新旧烘托和协调的标志性体验空间。

  绿色城市设计是城市设计发展的高级阶段，其根源思想源远流长。最近，纽约谷歌新总部案例提供了一个体现如何连接历史和自然，充足表现绿色城市设计的生动案例：它通过保留、改造和利用其所在的纽约港圣约翰货运站原有大型建筑结构，创造出新型办公空间，不仅减少了78 400 t的二氧化碳排放，还阻止了77%的建筑垃圾被扔进垃圾填埋场。此外，大型太阳能电池板阵列减少了电网的电力消耗，建筑捕获了多达35万L的雨水用于灌溉。该项目还考虑到自然元素，创造了一个拥有1.5英亩街道植被、铁轨花园和露台的生态栖息地，吸引了40多种鸟类。

  在国内，“公园城市”给城市注入“生态文明”和“以人民为中心”的发展理念。上海践行公园城市理念，开展绿色城市设计有2个重要类型：一是生态景观类型，二是绿色低碳类型。

  《上海市城市总体设计（1999年—2020年）》划定了10片处于中心城边缘战略位置的楔形绿地，楔入密集城区，具有巨大的生态价值。如张家浜楔形绿地设计的具体方案，贯彻城市风廊和海绵设计的生态设计策略，为城区组团和建筑层面的被动式降温和城市防洪提供更多机会，最终将降低大量能源需求和碳排放，提高安全韧性。方案提出：①修复生态环境；②改善微气候；③建设海绵城市。

  绿色低碳和智能技术应用是城市设计走向更具价值的新前沿。上海也有许多园区探索开展了绿色低碳设计实践。不少产业园区转型的试点，瞄准未来产业高质量发展，突出绿色街区、碳中和社区、海绵城市等绿色生态建设理念，提出了包括能源重置、高质绿基、零废循环、绿色出行、低碳生活在内的绿色低碳场景应用。

  智慧型城市设计与绿色城市设计都是国家鼓励的前沿设计。智慧型城市设计也可以叠加在别的类型上，既有体现与产业功能的空间匹配智慧，也有在空间布局上的自然协调智慧，还有体现公共空间活力的智慧，更有利用大数据和人工智能技术的场景塑造智慧。

  以张江人工智能岛设计为例，集聚了IBM研发总部、微软AI和物联网实验室等跨国企业，同济大学科研院所，以及阿里、百度、云从等著名研发中心和创新平台，容纳了7 000多位人工智能研发工程师和科学家在岛上工作。

  智能岛的入口设置的AI展示楼、众多的道路测试和中小体量的研发楼宇，体现了产业功能的外部空间特色。同时，许多企业技术也对内外部空间产生了全方位的赋能场景塑造，智能岛已实现各类智慧应用场景，安全巡检的无人机、水质监测的无人船、无人零售车等研发产业要素与城市空间形成无缝融合的运行场景。数字化运营平台有机整合建筑空间、设备及人等基础要素，通过三维建模技术，实现业务场景的可视化呈现，满足建筑物的监控、管理和信息共享等需求。

  产业的集聚和融合氛围催生创新，同时也需要城市设计打造精准有效的空间供给。同样以智能岛南岸全长1.5 km的AI未来街区为例，它的引人瞩目不仅在于重量级的入驻企业，覆盖了张江的3大主导产业：生物医药、集成电路和人工智能，还在于楼宇与绿色互相环绕的景观，同时朝着城市道路布局，形成连续的开放界面。随着AI技术扩大应用，城市设计提供了更多的叠加场景。

  科创区空间活力在土地和空间上呈现为功能的多元。如张江国创中心，利用近10万m²的大跨度厂房做改造，成功地使老工业建筑成为新的创新场所。设计考虑了包括科创总部、研发机构、科技服务、会议展示、跨境监管和商业、公寓等服务功能的水平分布，以及孵化、加速、中试和小批量生产的垂直分布入驻，而且不同科创公司的集中布置，所形成的产业链又加强了研发合作的关系。

  随着城市可开发用地越来越稀缺，城市设计愈加关注空间效率和效益。在一些产业园区的科创—制造一体化项目开展“工业上楼”，既能满足研发制造一体化产业链的高效建立，让研发人员和技术工人拥有更好的工作环境，也使得企业效益和政府的土地资源效益得到极大提升，并且实现了从园区向城区转变对塑造街道活力的新要求。同时，智慧型城市设计还注重“向下发展”，结合TOD模式的地下空间开发是空间集约利用的另一大类型。

  综上所述，上海应该建立城市设计分类技术指南，重点是要强化设计的多专业协同性和公共政策属性，突出城市更新的精细化，加强城市设计整体意图在法定规划中的有效传导。在技术指南中要注意4个要点。

  早期城市设计较注重构建形体环境和人的体验，在此基础上，新时期城市设计赋予了新的内涵，即围绕土地和空间利用，更看重城市与自然的和谐性、工作和生活的一体化，公众参与交流的创造性，并通过公共政策手段确保公共利益和推进实施。

  上海黄浦江两岸地区和贯通工程城市设计体现了上述内涵拓展诉求，反映了多方面的功能目标，即高质量的产业经济和高品质的空间环境。这些项目都建立了包括规划、建筑、景观、生态，以及产业策划和人文艺术等专业技术人员在内的多支设计和研究团队，在政府主管部门搭建的高效协作平台上，形成多元智慧集成的实施方案。方案充足表现了“工业锈带”向“生活秀带”“创新秀带”的绿色理念转变。从这类可以借鉴的实践来看，一项高质量的城市设计编制要注重思想理念的充实、工作机制的创新，要关注城市设计的全面性和综合性。

  从城市更新的要求来看，重点地区是城市设计的主战场，既要关注多类型、多目标的特质，还需要严格的刚性管控和适当的弹性策略并举，以发挥市场积极性。同时，即使是一般地区，也有许多在不同时间阶段需要更新提升的地方，这些是区域整体和系统布局中的有机组成部分。因此，需要推动城市设计的全覆盖，这些地区需要按照城市设计“五类三级”差异化的管控要求，开展不同深度和内容的城市设计研究，并落实到法定图则中。

  以往的城市设计附加图则呈现较多的碎片化，缺乏方案整体系统的传承和连贯性。因此，建议改革附加图则简单机械的表达方式，以“附加图则+城市设计技术简本”的做法取代，技术简本包含完整的设计的具体方案和简要的说明，对设计的生成过程性内容可以简略。附加图则的“升级”可以更好地表达整体城市设计意图，进而更好地推动建筑和景观设计的深化，实现开发利益和公共利益的“共赢”。

  在上海和国内外典型城市设计编制和实施案例的评估基础上，贯彻一系列国策方针，并以前沿理念和技术为指导，必须分类分区建立城市设计编制技术指南。城市设计在编制技术上需要在新理念新技术上谋求突破，发挥支撑和引导法定规划编制的作用。2023年12月在上海，全国55个城市联合发布了《关于“践行人民城市理念，加强城市设计工作，全方面推进美丽中国建设”的工作倡议》，倡导开展高质量的城市设计。而建立城市设计技术指南：一方面能够通过设计和实施案例，汇集专业技术人员和社会应用的共识，有助于总结经验得失；另一方面也能思考和沟通上海在落实《国土空间规划城市设计指南》过程中，如何进一步结合超大城市的真实的情况，把城市设计作为一种思维和工作方法，真正发挥其对创新的支撑引导作用，适应上海的高水平质量的发展和高品质建设的要求。

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